地方主义背景下的英国邻里规划及其对于中国的启示

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作者简介

郑玥

中山大学 城市规划 2014届 学士

伦敦大学学院（UCL）空间规划（Spatial Planning）2015届  硕士

深圳市城市规划设计研究院有限公司  助理规划师

本文已收录进2016年规划年会论文集，感谢作者授权发布！

摘要邻里规划是英国法定规划体系的一个创新层级，是城乡规划在英国政府“地方主义”改革背景下的一次重大变革。邻里规划的提出整合了公众参与、社区规划、协作式规划等一系列自下而上的规划形式，丰富了规划的内涵且完善了规划的操作框架。通过对邻里规划的源起、内涵、内容、操作程序进行分析，归纳出其积极意义的在于真正加深了公民在规划体系中的话语权和决策权，而不足之处在于邻里规划作为一项新的公民权利，往往只被社会经济发展状况较好的邻里社区所使用，而未能惠及处于贫困之中、面临发展困境的邻里社区。在对英国邻里规划进行探析和评议的基础上，本文尝试为中国正在兴起的社区规划提供一些借鉴和参考，以响应新型城镇化背景下城乡规划变革的需求。

1英国“地方主义”背景下邻里规划的提出

邻里规划①（Neighbourhood Planning）是英格兰地区在2011年颁布了《地方主义法案》（Localism Act）之后新创立的一种自下而上的规划形式，它赋予了住在同一个邻里社区内的居民自行申请编制规划的权利。邻里规划编制的全过程都由居民自身所组成的社区组织主导，在此过程中社区组织可自行聘用专业的规划咨询公司、建筑师来参与这一工作。邻里规划的编制分为若干阶段，每一阶段的成果都需要提交给邻里社区所属的地方政府规划部门进行审核，并举行社区参与活动对规划内容进行讨论并决定是否通过。

1.1 

“地方主义”变革对规划体系的影响

英格兰地区的规划体系自2010年发生了巨大的转变，在此之前的工党政府将规划的重心放在中央政府宏观战略和区域规划上，随着2010年的政党更迭，规划的重心转向了中央政府向地方分权（Devolution），并采取了“地方主义”（Localism）这一概念来引导政策的转变。

规划的地方主义转变主要包含三层涵义：首先，将制定规划的权力交还给地方政府，例如在住房政策的制定中，城市的住房供应量不再进行区域分配，各地方政府（如大伦敦政府，Greater London Authority）可根据住房需求调查、土地供应量、房地产市场价格波动等因素拟定本地目标；其次，在法定规划体系中取消区域规划（Regional Planning）并解散制定区域规划的行政主体（Regional Assembly），将权力重新分配给地方政府；第三，2011年英格兰政府颁布《地方主义法案》（Localism Act），提出了一种全新的规划形式，即邻里规划，该项规划的编制主体为社区居民本身。作为推动规划体系民主水平提升的重要举措，这一创新的规划形式补充了法定规划体系的完整性，将规划的最低层级延伸到邻里层面的规划。这一转变实际上是联合政府将③国家管治模式从“大政府”（强调中央政府层面的战略调控）转向“大社会”（强调权力下放至地方政府和社区以进行高效的资源配置）在城乡规划领域的体现。

1.2

 邻里规划的提出

英国1947年颁布的城镇规划法案（Town and Country Planning Act，TCPA）奠定了英国现代城市规划体系的基础，即建立在代议制民主制度②上的城市规划制度，在这一制度中，直接的公众参与并未成为规划体系的必要组成部分。在1950-1960年代大规模的新城开发建设中，千城一面的设计和无视地方需求的规划决策使得民间对于规划体系的反对呼声愈发激烈。1969年，分管住房和地方政府事务的国会议员Skeffington发布了《规划中的公众参与》一文，呼吁规划师在规划设计和决策的过程中，向受影响地区的居民进行意见咨询。1990年代，在内城衰败的背景下，社区规划逐渐进入了大众视野，公众参与、社区和公民义务等概念成为了新的城市发展和城市更新政策的基本术语[1]。1997年， Healey提出的协作式规划（Collaborative Planning）成为了地方管治的一种新模式，也是城市规划的转型方向，在这一背景下，社区规划不断被推动，许多城市和社区开始试点开展社区规划编制工作，或在原有规划体系中增加社区规划程序，从而促进城市规划的公众参与程度[2]。

尽管推动社区规划已经成为英美社会的广泛共识，围绕社区规划基本概念的争论却从未停止。首先，“社区”应该如何界定？在全球化的背景下，社会已经不再由具有相同价值观和利益的群体所组成，取而代之的是背景愈发复杂、利益冲突愈发明显的社会群体。传统的以“地方”或以行政边界来界定的社区（Community of Place），往往包含了众多不同的利益团体或社区（Community of Interest），如何协调这些利益团体之间的差异化诉求，并建立一个能够保障各方利益的机制，是城市规划必须面对的挑战。其次，“社区规划”的过程和成果能否被真正融入法定规划体系？如果社区规划仅仅是法定规划中的必要程序，而其结果无法对规划决策产生真正影响，那么这一规划的存在就缺乏现实意义。作为对这两个问题的回应，邻里规划采用了以空间地理边界划定社区范围的方式，并以法定规划这一存在形式明确了其在规划决策过程中的意义。

2英国邻里规划的要点解析

2.1 

法定规划体系的变革和邻里规划的引入

在地方主义改革的背景下，规划体系的组成和工作模式随之发生了变化，在2011年之前英格兰地区主要有三个层级的规划，即国家层面、区域层面和地方层面（详见图一）。其中国家层面的国家规划政策声明（Planning Policy Statements）主要限定了城市和乡村规划所需涵盖的主要议题并提出了发展原则和国家层面的发展目标；在区域层面，区域议会（Regional Assembly）联合各领域的区域利益团体共同编制区域空间策略（Regional Spatial Strategies），就区域的环境、交通、就业、住房、贸易投资等各个方面制定策略及实施方案；在地方层面，由地方政府的规划部门制定地方发展框架（Local Development Framework），该框架包含各专项政策文件，其存在的重要意义是指导地方规划部门审批并发放规划许可。

图一 《地方主义法案》颁布之前英格兰规划体系简图

2011年，随着《地方主义法案》的颁布，邻里层面的规划首次进入法定规划体系。通过对比图一和图二可以发现，区域层面的规划被废除了，仅在大伦敦地区仍保留有战略性的《大伦敦规划》；在地方层面之下增加了邻里层面的规划，以不同的形式存在。根据规定，在通过地方政府审批和邻里公投之后，这一层级的规划将成为规划体系中的“补充性规划文件”（Supplementary Planning Document）④，成为地方规划部门决策时必须纳入考虑的硬性规划条件（Material Planning Consideration）⑤。这一层级的规划将由现存的教区议会（Parish Council）或社区自发组成的社区组织（Neighbourhood Forum）编制，需要在与国家与区域层面规划相符的前提条件下提出社区发展战略并提出基于社区需求或项目计划的行动纲要。邻里发展决议（Neighbourhood Development Order）是社区提出的另一类规划文件，由社区组织提出社区最为需要的建设项目，如增添幼儿园或增加公交站点，并设定详细的发展条件乃至划定明确的土地范围以进行项目开发，当开放商提出与这一决议相符合的规划申请时，地方规划部门将简化审批程序，直接批准此类项目的开发建设，以迅速响应社区需求。 

图二 《地方主义法案》颁布之后的英格兰规划体系简图

对规划体系进行这一大刀阔斧的改革建立在英格兰乡村地区教区规划实践的经验之上。教区规划起源于1970年代，最初目标是对广大乡村地区进行环境评估，旨在为后续规划提供证据基础；到了1990年代，教区规划演变成“更加开放，更加具有战略性”的规划文件，但其实际的编制成果往往仅强调某几个重点方面或某些重点项目而缺乏大局观和条理性，对规划的指导意义相当有限[3]。与教区规划不同的是，邻里规划能够直接提出某个社区的发展战略及限定条件，这些内容将成为检验该社区所有规划申请的重要判别标准，因此邻里规划在塑造社区的未来这一方面比教区规划更加明确、更加有效。

2.2

邻里规划目标和内涵的创新

邻里规划这一创新规划形式被学者定义为“由社区自行制定的，为社区（利益）服务的规划”[4]。尽管公众参与在规划中的重要性在上个世纪就被反复研究和实践，这种由社区自行编制的规划被纳入法定规划的范畴并直接作用于规划许可的审批中却是全新的尝试。邻里规划的基础是协作式规划，从这一视角出发，规划师不再是价值观中立的技术专家，而是扮演着调和各个利益团体之间利益矛盾的角色，规划需要提供一个平台以供各方利益团体就发展议题进行公开且具有建设性的讨论，并在此基础上创造性地提出发展策略。

邻里规划有四个目标：①将规划权力下放到社区，通过法定规划体系作为保障以便于社区居民直接参与决策社区规划事物；②提高规划系统的民主性和透明度，以协作式规划的形式更深层次地开展公众参与规划的活动；③降低地方规划部门的开支，呼吁并创造有利条件让社区居民和组织进入规划编制过程中，以这些自发完成的规划成果补充地方规划体系长期以来的不足；④提高规划系统效率，降低规划程序对经济活动的阻碍，这一点主要是通过邻里发展决议来实现。

2.3

邻里规划的编制程序和要求

《地方主义法案》中对于邻里规划的编制程序进行了规定。首先，有意愿编制该项规划的社区居民或组织需要建立一个邻里论坛组织（以下简称邻里组织），该组织至少需要由21名社区成员组成并有一个完善的组织架构，之后该组织须在本社区的地理范围内划定一个规划边界，并给出如此划定的依据。完成这两个步骤之后，邻里组织应当向地方规划部门（Local Planning Authority）上报邻里规划编制主体和编制范围，地方规划部门会进行为期六周的公示和公众咨询，确定是否给予其继续编制的权限。进入规划编制阶段之后，邻里组织需要完成一份规划草稿，内容包括：邻里发展现状评估、邻里发展目标、邻里发展策略及环境评估，这一草稿的编制过程必须包含社区参与活动，且以书面报告的形式总结记录这些活动的组织形式和所得成果。草稿完成之后邻里组织需要自行组织为期六周的公众咨询，收集社区居民对于该规划草稿的意见和建议，并将其整合到成果文件中。经过修改的规划草稿在满足了法案要求的全部内容之后，可上报地方规划部门并由其组织下一阶段的第三方独立审议环节。在这一环节，规划部门将邀请一位与该社区没有利益往来关系的规划监察员（Planning Inspectorate）来评定该规划并在该邻里进行短暂的实地调研，监察员会根据自己的专业知识撰写一份独立审议报告，提出邻里规划中存在的问题并向地方规划政府建议是否应当通过该项规划。在地方规划部门审批通过之后，邻里规划便能顺利进入最后一个环节，即公民投票环节，这一活动按照规定需要进行全社区范围内的宣传和动员，并通过信件、订阅邮件、海报等方式对邻里规划内容进行前期宣传，所有社区居民都可以领取选票参与，如果支持该规划的投票超过50%，那么这一邻里规划便可以被纳入法定规划体系，成为补充性规划文件。 

图三 邻里规划的编制和审批流程

2.4

 邻里规划的形式和内容

 英国的邻里规划是一种新型的规划形式。改革前的空间规划更加注重土地利用和功能分区这一类物质空间规划内容，而邻里规划更加强调行动战略，将本地居民的发展意愿通过规划策略和发展限制条件等形式更加明确、具体的表达出来，并在此规划过程中广泛的调动政府公共服务部门、规划部门、社区组织、企业代表组织等各个利益团体共同行动来改善地区服务。

由于邻里规划的编制主体是社区组织及其成员本身，并非具有专业规划知识背景和从业经历的职业规划师，因此邻里规划的内容和表达性有很大的灵活性，邻里论坛可以提出任何他们希望在规划文件中包含的内容，而地方规划部门有义务在草稿编制过程中给予他们技术支持，并协助他们将草稿转化成为合乎规划文件规范的文件。

根据2011年至2015年期间规划部门所提供的邻里规划指导文件及部分实践案例，可以总结出邻里规划的基本内容：首先包括规划基础数据库（相关规划文件、政策、数据、历史地图等）和社区专题规划报告；其次是社区和利益相关者参与规划活动的声明，声明中应当包含参与活动的主要目标、原则、举办形式及成果汇总和解读；最终的主体规划文件中包含邻里社区的规划愿景和目标（五年目标和二十年目标），针对这些发展目标所提出的一系列规划政策指引以及较为具体的发展计划及选址建议，规划政策指引一般通过以下几个方面展开：社区公共服务与零售业、社区住房供应、公共交通、建筑和街区风貌控制、可持续发展引导、产业发展引导等。

3英国邻里规划的综合认识及对我国社区规划的借鉴

3.1

英国邻里规划的综合认识

探讨邻里规划的积极意义可以从Arnstein的“公民参与阶梯”（Ladder of Citizen Participation）这一视角出发[5]，邻里规划的产生和实践无疑是将规划中的公众参与从较低层级的“咨询意见”——即规划师制定方案，向公众征求意见，上升到了较高层级的“自我掌控”和“公民权力”——即公众能够自己制定规划并参与调控政策编制。社区成员自主的、全流程的规划参与和编制大大提高了社区成员在城市规划工作中的话语权和决策权。除此之外，邻里规划还在在法定规划体系中开放了一个接口，将这一被规划实际影响的群体纳入到了编制主体之中，并且给予了邻里规划一个合法身份，这对于邻里规划的实施意义有很大提升作用。

然而，围绕这一政策也有许多质疑的声音。首先，邻里规划的推动建立在两个前提条件下：一是社区有意愿主动编制邻里规划，二是社区有能力编制符合法定标准的邻里规划。根据《地方主义法案》颁布以来五年的实际案例，这两个前提条件目前还不成立。根据相关研究，当前参与邻里规划意愿最强的邻里组织仍然出现在社区结构较为稳定、社区凝聚力较强的英格兰乡镇地区，这些地区恰恰是面临增长挑战较少的地区；而在伦敦这种面临极大发展压力因此迫切需要邻里规划的都市区，由于社区成员的流动性大且多样性明显，申请建立邻里组织的意愿相对较弱。另外一方面，编制邻里规划所需的规划知识、项目管理能力和活动组织能力意味着只有少部分综合素质较高的社区居民具有参与的实力。尽管中央政府和地方政府在2011年改革之初便出台了各种拨款和资助来支持首批申请编制的邻里组织，资助金额平均在2万磅（约合20万元人民币），但根据大伦敦规划部门截止到2015年的调查[6]，这一金额不足规划总支出的50%。高昂的编制费用和人力成本使得处于贫困状态、发展较为滞后的邻里社区被排除在了这一规划之外，而他们恰恰最需要通过规划来解决实际发展问题。邻里规划的出发点是增强规划的民主性、有效性、还权于民，但是这种自主申请、自主编制的形式，是否欠缺社会公平方面的考虑？缺乏整体的统筹和编制安排，邻里规划的不均衡发展是否会使得邻里之间的贫富差距被固化乃至扩大？这都需要学者和规划者在持续的实践中不断研究来获得结论。

3.2

对我国社区规划的借鉴

英国邻里规划的背景是城市发展转型阶段问题频发，规划系统失灵，居民及开发商对规划决策的合理性不断质疑。目前中国正处在城镇化进程重塑、规划方法不断变革的时代，单纯的物质空间规划、以土地开发为主要导向的城市开发建设已经广受诟病，难以为继。在此背景之下，规划体系的创新实践势在必行，向下延伸至社区、邻里层面的规划，正是这一实践过程的重要组成部分，因此英国邻里规划的发展和研究对我国规划工作具有重要的借鉴意义。

邻里规划是对于规划体系和规划工作模式的创新，区别于传统的空间规划，它以邻里的真正需求为核心，并给出相当大的政策弹性以包容各种邻里发展问题及对应的各类发展策略，这与国内当前规划部门主导的社区规划有很大差别。当前国内各地开展的社区规划的主要形式之一是以专业规划团队主导开展社区参与活动、设计讨论活动和圆桌决策活动，如厦门市若干社区开展的共同缔造工作坊[7]；二是设立专门的社区规划师岗位，长期驻扎在社区开展基层规划知识宣传、常态化的规划咨询和意见收集活动，如成都市的社区规划师制度[15]；三是由规划系统的工作人员挂职担任社区规划师进行定时走访并建立日常联系，其主要工作目标是组织规划知识培训、收集基层意见并推动项目实施，如深圳市的社区规划师部署制度[8]；四是由规划部门倡议和主导，号召致力于社区营造的建筑师、规划师、公益组织和居民组织等共同参与到城市微空间的试点改造之中，如上海市正在进行的实践。不难发现，目前的这些工作模式都对政府规划系统工作人员和专业规划技术团队为主导，而根据英国邻里规划的实践，这一层面的规划在参与对象上应当注重多部门、多群体的协作，在工作模式上应当建立不断协商、逐步推进的共同规划平台，因为最终的目标是在社区和规划师之间建立一种稳定的对话机制和对等的社会关系，培养社会资本[11]，从本质上提升规划系统的科学性。目前我国的社区规划仍然有“重成果，轻过程”的倾向[1]这样的规划成果往往缺乏可操作性，是对于有限规划资源的浪费。

不应忽视的是，制度保障和实施方案是推动社区规划、邻里规划的必要环节，目前我国的社区规划基本上由规划部门主导开展，在人员配备、工作内容和工作平台上都局限于城市规划部门，与其他管理部门协作程度不够。在基层规划的实际操作中，社区的诉求是复杂和多样的，要满足这些发展诉求会涉及到城市管理的方方面面，因此跨部门协作的规划制度是保证社区规划成果实施和落地的基础。英国邻里规划中通过立法这一形式将邻里规划的地位和意义加以明确，为其跨部门合作打下了良好的基础，我国社区规划推进的过程中，各地也应当根据实际的城市发展需求、社区发展水平和主要规划议题出台专门的规划指引或工作办法，在城市综合管理的层面上进行制度保障并统筹资源。

4结论与讨论

通过对英国邻里规划制度的发展背景、内涵与目标、形式与程序等内容进行梳理和归纳，可以看出邻里规划是一种包容性较强的自下而上的规划形式，在工作模式和编制主体上由邻里组织自行主导，在立法的政策保障下建立了稳定的跨部门协作平台。邻里规划最显著的特点是贯穿全程的社区深度参与和多个利益团体之间的沟通与协作，这为邻里规划准确把握社区发展问题，识别社区发展诉求和矛盾并有针对性的提出具有实操性的发展策略奠定了基础。因此，这一规划形式及实践经验对解决我国当前城市规划公众参与环节和社区规划中存在的问题具有积极的参考意义，特别是在加强立法保障、转变规划观念与思路、完善规划程序、丰富规划成果方面非常值得对照和借鉴。

注释

①邻里规划：本文将 Neighbourhood Planning译为“邻里规划”，过去中文学界常把Community Planning（英国常用的规划概念）与Neighbourhood Planning（美国常用的规划概念）都翻译为“社区规划”，较为契合中国相关规划研究的提法。由于本文所述的规划概念与过去的英国社区规划有很大区别，在类别上是一种新的规划形式，故而采用“邻里规划”这一译法，以期准确。

②代议制民主制度：即Representative democracy，即选民通过民主选举选出代表民意的地方议员，地方议员需对选民负责，站在选民的立场和利益上进行决策。

③联合政府(The Coalition Government)：2010年，由保守党和自由民主党组成的联合政府取代了工党开始执政，这一届政府在2015年选举中被保守党政府击败。2015年大选之后，由保守党独立执政。

④补充性规划文件（Supplementary Planning Document）：可由地方政府按照需求进行编制，其内容可针对地方规划中的某些方面提出更明确的要求和建议，但不应当对规划申请提出过于苛刻以至于降低规划审批效率的要求。

⑤硬性规划条件(Material Consideration)：是英国规划许可制度中的重要促成部分，它界定了在进行决策时哪些因素是必须纳入考虑的，一切与这些条件相悖的规划申请都无法获得许可。

参考文献

[1] 刘玉亭，何深静，魏立华．英国的社区规划及其对中国的启示[J]．规划师，2009(3)：85-89．

[2] Healey, P. (1997). Collaborative planning: Shaping places in fragmented societies: UBc Press.

[3]Gallent, N., & Robinson, S. (2012). Neighbourhood planning: Communities, networks and governance: Policy Press.

[4]Holman, N., & Rydin, Y. (2013). What can social capital tell us about planning under localism? Local government studies, 39(1), 71-88.

[5]Arnstein, S. R. (1969). A ladder of citizen participation. Journal of the American Institute of planners, 35(4), 216-224.

[6]Planning and Housing Commitee, L. A. (2014). Localism in London: what's the story 

[7]黄耀福,郎嵬,陈婷婷,李郇. 共同缔造工作坊:参与式社区规划的新模式[J]. 规划师,2015,10:38-42

[8] 吴丹，王卫城．深圳社区规划师制度的模式研究[J]．规划师，2013(9)：36-40．

[9]孙施文，殷悦．西方城市规划中公众参与的理论基础及其发展[J]．国际城市规划，2009( 增刊)：233-239．

[10] 黄瓴，许剑峰．城市社区规划师制度的价值基础和角色建构研究[J]．规划师，2013(9)：11-16．

[11] 赵蔚．社区规划的制度基础及社区规划师角色探讨[J]．规划师，2013(9)：17-21．

[12]陈有川.规划师角色分化及其影响[J].城市规划.2001(8):77-80.

[13]DCLG. (2012). National Planning Policy Framework. Accessed 10/07, 2015, 网址: https://www.gov.uk/government/publications/national-planning-policy-framework--2

[14]尼克.盖伦特， 史蒂夫.罗宾逊等，邻里规划——社区，网络与管理，[M]，中国建筑工业出版社，2014

[15]成都:市规划管理局下发《关于在成都市中心城区实行社区规划师制度的实施意见》[J]. 城市规划通讯,2013,11:9.

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